3 دلیل تصدی‌گری دولت در اقتصاد ایران

رهبر انقلاب اسلامی در سخنرانی نوروزی خود به ضرورت کاهش تصدی‌گری دولت و تمرکز دولت بر نقش نظارتی تاکید کردند، اما معنا و مفهوم این تغییر رویکرد چیست و چه آثار و تبعاتی در اقتصاد کشور می‌تواند داشته باشد؟ میزان و نوع دخالت دولت در مسائل اقتصادی و چگونگی اثرگذاری آن بر متغیرهای کلان اقتصادی از جمله مباحث مورد بحث در چند دهه­ اخیر در میان اقتصاددانان است. 

به طور کلی فعالیت‌های دولت از طریق سه کانال فعالیت‌های بودجه‌ای و غیربودجه‌ای و تصدی‌ها بر رشد اقتصادی اثر می‌گذارد. کارشناسان اقتصادی معتقدند، برای تحقق رشد تولید و مهار تورم، دولت باید دست از تصدی‌گری در بخش‌های مختلف بردارد؛ چرا که رشد تولید و مهار تورم با نگاه تصدی‌گرایانه محقق نمی‌شود.

رضوی پور، کارشناس اقتصاد ایران، در زمینه کاهش تصدی گری دولت در حوزه اقتصاد می‌گوید: ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ شاید نخستین چرخش راهبردی نظام در راستای تغییر مزبور بوده است، اما در عمل، قانون اجرایی آن سیاست ها منجر به تحقق وضع مطلوب نشده است. بگذارید باز هم با مثال توضیح دهم. ممکن است بگوییم مردم هم می‌توانند علاوه بر خودروهای عمومی که در تملک دولت هستند، خودروی شخصی داشته باشند، اما مادامی که رانندگی در اختیار خود مردم نباشد، تغییری در عمل اتفاق نیفتاده است. اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ به نحوی رقم خورد که مالکیت را از دست دولت خارج کرد، اما همچنان مدیریت را در کنترل دولت (یا در سطح بالاتری از حاکمیت) نگاه داشته است.

در ادامه گفت‌وگوی فارس با سید حسین رضوی پور را می‌خوانید:

فارس: به عنوان اولین سوال بفرمایید تصدی‌گری دولت در حوزه اقتصاد به چه معناست؟

رضوی پور: واژه تصدی‌گری چند دهه‌ای است که در واژگان و ادبیات حکمرانی ایران در مقابل واژه حاکمیتی بودن به کار گرفته شده است. دخالت دولت در امور به دو بخش تقسیم می‌شود. اموری که دولت به آنها مشغول است یا از جنس راهبری، تنظیم‌گری و نظارت بر فعالیت‌ها و مالکیت‌های اقتصادی است و یا از جنس اعمال مستقیم رفتار مالکانه و یا بهره‌برداری مستقیم از دارایی‌ها. دسته‌ اول یا همان حاکمیت، به معنای آن است که به فعالیت‌های اقتصادی مالکان خصوصی دارایی‌ها این امکان و اجازه داده شود که بر اساس جهت‌‌گیری منافع مشروع خود، رفتار اقتصادی خود را انجام دهند؛ لیکن دولت مناسبات را به نحوی تنظیم کند و بر رعایت آن مناسبات به نحوی نظارت کند که تلاش افراد برای منافع شخصی‌شان منجر به منفعت جمعی جامعه بشود، اما دسته دوم نقش ‌آفرینی ‌های دولت، یا همان تصدی‌گری، به معنای آن است که یک نماینده از سوی دولت، به نحوی دارایی‌ها را اداره‌ کند و یا فعالیت‌ها را انجام دهد که گویا دارایی دولت که در تصدی اوست، دارایی خود اوست.

* منظور رهبر انقلاب، نفی تصدی‌گری دولت بوده است

فارس: منظور رهبر انقلاب از کاهش تصدی گری دولت، به طور کامل نفی این موضوع بوده است؟

رضوی پور: بدیهی است که در عمل به ندرت اتفاق می‌‌افتد که فردی در مقام تصدی دارایی دولت، چنین که توصیف شد، عمل کند و دارایی دولت را نظیر دارایی خود مدیریت نماید، لذا ضوابط کنترلی و نظارتی بر رفتار تصدی ‌گر دولتی وضع می‌شود که بخش بزرگی از بروکراسی را همین ضوابط شکل می‌دهند. به عبارت دیگر، باید بگویم منظور از تقویت نظارت و تاکید بر آن، تشدید بروکراسی حاکم بر تصدی‌گری نیست. بلکه در درجه نخست، منظور رهبر انقلاب، نفی خود تصدی‌گری بوده است.

* تفاوت تصدی گری دولت با حاکمیت دولت در اقتصاد

فارس: تفاوت بین این دو موضوع که گفتید در چیست؟

رضوی پور: گمانم مثالی ساده بتواند موضوع را روشن‌تر کند. فرض کنید دولتی بگوید برای جلوگیری از وقوع تصادف، تخلف و یا بروز خسارت، رانندگان خودروها باید همه از سوی دولت تعیین و استخدام شوند و افراد خودشان حق نداشته باشند، در خودروی خود رانندگی کنند. سپس برای جلوگیری از تخلف رانندگان دولتی از ضوابط تعیین شده، نظارت شدیدی را نیز بر آنها اعمال کند.  در طرف دیگر فرض کنید دولتی به همه مردم اجازه بدهد پس از گذراندن آموزش و دریافت گواهی‌نامه، راننده‌ خودروی خود باشند، اما از طریق نظارت بر رانندگی آنها و جریمه کردن افراد متخلف، رانندگان را بدون آن که کارمند دولت باشند، وادار به رعایت قوانینی کند که موجب تسهیل عبور و مرور و کاهش تصادفات و تخلفات می‌شوند. وضعیت نخست همان چیزی است که با عنوان تصدی‌گری دولت از آن یاد می‌کنیم و وضعیت دوم همان نقش حاکمیتی دولت است.

* دولت نمی‌تواند کنش اقتصادی درستی داشته باشد

فارس: تصدی‌گری با این تعبیری که به کار بردید، چرا توسط اقتصاددانان و همچنین مقام معظم رهبری نکوهیده شده است؟

رضوی پور: تجربه کشورهایی که در آنها نقش تصدی‌گری دولت پررنگ‌تر از نقش حاکمیتی است، نشان داده است کارمند دولت بودن منجر به بهبود رفتار کنشگر اقتصادی نخواهد شد. به عبارت دیگر، این که راننده‌ خودروها کارمند دولت باشد بهبود موثری در نظام انگیزشی او برای رعایت قوانین ایجاد نمی‌کند. بلکه بر هزینه و ناکارآمدی نحوه استفاده از خودرو نیز می‌افزاید. نهایتا راننده چه کارمند دولت باشد چه نباشد، باید زیر ذره‌بین سیستم‌های نظارتی باشد تا به بیراهه نرود. بهتر است بگویم، کارمند دولت بودن نه تنها اثر مثبت محسوسی بر کنش تصدی‌گرانه افراد ندارد، بلکه از کارآمدی و کنترل‌پذیری این کنش‌ها نیز به طور محسوسی می‌کاهد.

* 3 دلیل ادامه الگوی حکمرانی تصدی گری دولت

فارس: چرا با وجود این تفاوت آشکار، همچنان الگوی حاکم بر اداره امور اقتصادی در کشور ما توسط دولت الگوی تصدی‌گرانه است؟

رضوی پور: به نظر بنده، تصدی‌گری به سه دلیل عمده هنوز سکه‌ رایج الگوی حکمرانی کشور ماست. اولا شکل‌گیری اقتصاد ملی ما در اواخر دوران فئودالیزم، بر پایه‌ مالکیت دولت بر تمامی منابع و خام‌فروشی این منابع شکل گرفته است. دولتی که مالک همه چیز باشد، احتمالا امکان حیات اقتصادی را از خرده مالکان دیگر سلب خواهد کرد. اگرچه از مالکیت و تصدی‌گری هم چیزی بیش از فروش بلد نیست. به اصطلاح، چنین دولتی به طور سنتی، خلق ارزش را یاد نگرفته است. نیاموخته که چگونه به دیگران اجازه بدهد رشد کنند و ثروت آفرین باشند و یا نیاموخته که چگونه خود را بر پایه درآمد حاصل از فعالیت دیگر فعالان اقتصادی اداره کند.

* تصدی گری دولت مربوط به ساختار سیاسی کشور است

فارس: دومین دلیلی که دولت به تصدی‌گری در حوزه اقتصاد ادامه می دهد، چیست؟

رضوی پور: دلیل دوم این است که عموم مردم اغلب آثار مستقیم و قابل مشاهده تصمیمات اقتصادی دولت را می‌بینند و کمتر به آثار غیرمستقیم رفتارهای اقتصادی دولت اشراف دارند، لذا از دولتمردان هم معمولا انتظار کنش و نقش‌آفرینی مستقیم دارند و همین انتظارات، اغلب در ساختار سیاسی کشور منجر به کنش‌های تصدی‌گرانه دولتمردان می‌شوند. دلیل سوم شاید این است که زیرساخت های فعالیت اقتصادی غیردولتی هنوز به نحوی فراهم نیست که بتواند نظم و عملکرد مطلوبی را در اقتصاد کشور برقرار کند و منافع عمومی را محقق نماید. به زبان مثال بگویم؛ هنوز جاده‌ پیش روی رانندگان اقتصادی، به نحو مطلوبی خط ‌کشی نشده، تابلو و علائم مناسب در آن نصب نشده و دوربین و پلیس کافی برای نظارت در آن مستقر نشده است. نباید فراموش کرد که کنار گذاشتن رانندگان کارمند به تنهایی کافی نیست. باید شرایط را برای عملکرد صحیح رانندگان خصوصی هم به نحو صحیحی فراهم کرد.

* سیاست های کلی اصل 44 هم نتوانست مدیریت دولتی را کاهش دهد

فارس: ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ تا چه حد به حرکت نظام اقتصادی ایران در راستای تغییر از تصدی‌گری به رویکرد نظارتی کمک کرده است؟

رضوی پور: ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ شاید نخستین چرخش راهبردی نظام در راستای تغییر مزبور بوده است، اما در عمل، قانون اجرایی آن سیاست ها منجر به تحقق وضع مطلوب نشده است. بگذارید باز هم با مثال توضیح دهم. ممکن است بگوییم مردم هم می‌توانند علاوه بر خودروهای عمومی که در تملک دولت هستند، خودروی شخصی داشته باشند. اما مادامی که رانندگی در اختیار خود مردم نباشد تغییری در عمل اتفاق نیفتاده است. اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ به نحوی رقم خورد که مالکیت را از دست دولت خارج کرد، اما همچنان مدیریت را در کنترل دولت (یا در سطح بالاتری از حاکمیت) نگاه داشته است.

* الزامات ایفای نقش مالکانه برای بخش خصوصی فراهم نشده است

فارس: یعنی اجرای سیاست های کلی اصل 44 در سال های گذشته به درستی انجام نشده است؟ چه مشکلاتی در سر راه اجرای این سیاست ها بوده است؟

رضوی پور: در اجرای قانون سیاست های کلی اصل 44، مالکیت برخی از بنگاه‌ های دولتی به بخش خصوصی واگذار شد. اما اغلب خریداران این مالکیت‌ ها، بنگاه‌ هایی بودند که به نحو دیگری تحت مدیریت دولت بودند. صندوق ‌های بازنشستگی، نهادهای نظامی، نهادهای حاکمیتی غیر دولتی و .... بماند که حتی اگر مالکیت به بخش کاملاً خصوصی واگذار شده بود هم توفیق این سیاست ها باز هم بعید به نظر می رسید. چرا که الزامات ایفای نقش مالکانه برای بخش خصوصی فراهم نشده است. چند مثال بزنم. آیا دولت و حکمرانی ما از  آسیب زدن به حقوق مالکانه بخش خصوصی ابایی دارد؟ تعطیلی بخش صنعت در تابستان (بخاطر افت تولید برق) و در زمستان (بخاطر افت فشار گاز) نمونه روشنی است. تغییر مکرر سیاست‌ها و مداخلات دولت در فعالیت‌های اقتصادی که همچنان بدون اجرای ماده ۲۴ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار (در خصوص اطلاع رسانی به فعالان اقتصادی پیش از اعمال تغییرات سیاست ها) صورت می ‌پذیرد، عملا امکان فعالیت اقتصادی را از برخی فعالان اقتصادی سلب می‌ کند.

* باقی ماندن مدیریت در دست دولت همان تصدی گری است

فارس: اینکه مالکیت یک بنگاه اقتصادی را به بخش خصوصی واگذار کنیم، می‌تواند حلال مشکل کاهش تصدی گری دولت باشد؟

رضوی پور: این که مالکیت بنگاهی را به بخش خصوصی واگذار کنیم، کافی نیست. باید اجازه بدهیم بخش خصوصی بتواند از حقوق مالکانه خود منتفع شود و از حقوق خود در برابر دست‌اندازی دولت و غیردولت دفاع کند. یک نوع تصدی‌گری دولت همین مالکیت توسط خود دولت است، اما این که مالکیت از دولت گرفته شود، اما همچنان مدیریت در دست دولت بماند نیز همچنان تصدی‌گری دولت باقی است.

* قیمت گذاری دستوری هم در راستای تصدی گری دولت است

فارس: ماجرای حذف قیمت گذاری دستوری برای صنایع و واحدهای تولیدی هم در زمینه همین کاهش تصدی گری دولت تعریف می شود؟

رضوی پور: این که مالکیت و مدیریت در دست بخش خصوصی باشد، اما او را هر وقت می‌خواهیم وادار کنیم به قیمتی که ما تعیین می ‌کنیم بفروشد، یا ارز ناشی از صادرات را الزاما به ما تحویل دهد یا آن که هر وقت خواستیم امکان صادرات را از او بگیریم و انواع و اقسام محدودیت‌ها را در راستای اهداف کوتاه‌ مدت رفاهی سیاستمداران سیاست ‌زده بر کنش اقتصادی او حاکم کنیم، همگی انواعی از تصدی‌گری هستند. اگر از من بپرسند کدام نوع بدتر از دیگری است، نوع دوم را نوع بدتری از تصدی‌گری می‌ دانم که آسیبی عمیق‌تر به فعالیت اقتصادی بخش خصوصی وارد می‌کند.

* تصدی گری دولت مانع از رشد اقتصادی در کشور شده است

فارس:  آیا سیاستمداران از آثار منفی تصمیماتشان بر فعالیت‌های اقتصادی بخش خصوصی آگاه نیستند؟

رضوی پور: ممکن است برخی از مسئولان از تبعات منفی تصمیمات شان ناآگاه باشند؛ اما مسئله اصلی و کلیدی، ناآگاهی نیست. بلکه ترجیحات مدیران سیاسی است که تعیین کننده است. این که مدیر سیاسی بقای خود در سپهر سیاست کشور را در گرو اقدامات صحیح با اهداف بلند مدت ببیند یا اقدامات عاجل با آثار مثبت کوتاه مدت و تبعات منفی بلند مدت. معمولا این دوگانه زمانی به وجود می‌آید که دو سیاست رقیب، اولی اثری کوتاه مدت بر رفاه مصرف ‌کننده داشته باشد و دیگری اثری بلندمدت بر انگیزه تولیدکننده است. سیاستمدار سنتی در سپهر اقتصاد سیاسی ایران معمولاً اولی را بر می‌گزیند. گران شدن (واقعی شدن قیمت) گاز خانگی و یا قطع شدن گاز خانه‌ها در پیک سرما، از دید این سیاستگذاران، آسیب رفاهی بیشتری در مقایسه با قطع کردن گاز صنایع دارد. اما اگر نگاه راهبردی بلندمدت داشته باشیم متوجه می‌شویم که تداوم این زاویه نگاه در سپهر سیاسی یک کشور، تا چه حد مانع از رشد اقتصادی و توسعه رفاه عموم مردم در چنین جامعه‌ای است.

* کاهش سرمایه گذاری نتیجه تصدی گری دولت

فارس: راهکار شما برای کاهش تصدی‌گری دولت چیست؟

رضوی پور: کاهش تصدی‌گری از تغییر فرهنگ حکمرانی کشور باید آغاز شود. این که مدیران سیاسی بدانند دست‌شان در اعمال تصمیماتشان نباید و نمی‌تواند مثل گذشته باز باشد. در بازی شطرنج، دست زدن به مهره حریف خطاست. بازیکن خوب کسی که از طریق بازی با مهره‌های خودش کاری کند که حریفش مطابق میل یا پیش‌بینی او بازی کند. مدیر سیاسی هم باید بداند حدود مداخله مشروع او در حکمرانی تا کجاست و کدام حرکت‌ها و تصمیمات، به مثابه دست زدن به مهره حریف و مداخله کردن در فعالیت بخش خصوصی است. اگر سیاستگذار محدودیت‌ها را در کنش و تصمیم خود رعایت نکند، بازیگر اقتصادی بازی را ترک خواهد کرد. خروج سرمایه از کشور و کاهش  سرمایه‌گذاری‌های تولیدی نتیجه‌ی رعایت نکردن قواعد بازی است.

* تغییر فرهنگ حکمرانی نقطه عزیمت دولت برای کاهش تصدی گری

فارس: دولت برای اجرایی کردن این موضوع باید از کجا شروع کند؟

رضوی پور: نقطه عزیمت و تغییر، همین تغییر فرهنگ حکمرانی است که البته در فرهنگ عمومی کشور هم باید آن را نهادینه کرد. در اقتصاد آمریکا در دهه شصت میلادی، اقدامات گسترده‌ای برای فرهنگ‌سازی حکمرانی نوین انجام شد که چارچوب حکمرانی اقتصادی نوین آمریکا را تثبیت کرد. تغییر فرهنگ و نگرش عمومی نسبت به رفتارها و انتخاب‌های سیاست‌گذاران بسیار موضوع مهمی است. چون در نهایت سیاستگذاران و سیاستمداران خود را با خواسته و انتظارات عمومی وفق می‌دهند، لذا باید مردم را ابتدا از آثار مستقیم و غیرمستقیم تصمیمات آگاه کرد و به انتظارات آنها در فضای اقتصاد سیاسی کشور، شکل و جهت داد. در کنار تغییر فرهنگ حکمرانی، باید کار را از تقویت و حمایت از مالکیت خصوصی شروع کرد. در سال های گذشته ما معمولا کاهش تصدی‌گری دولت را از واگذاری و خصوصی‌سازی آغاز کردیم، اما راه درست که در سیاست‌های کلی اصل ۴۴ نیز دیده شده بود، توانمندسازی بخش خصوصی است. این توانمندسازی با ایجاد ابزارها، نهادها و بازارهای مناسب فراهم می‌شود. لازمه شکل‌گیری این نهادها و بازارها، تثبیت مالکیت خصوصی است. این که می‌گویم تثبیت مالکیت خصوصی، ابعاد مختلفی دارد. چند مثال ساده شاید مقصودم را روشن کند؛ امروز اگر شما سند تک برگی یک ملک را داشته باشید، باز هم اگر یک قولنامه دستی بتواند اثبات کند قبل از معامله رسمی شما انجام شده است، می‌تواند سند شما را ابطال کند. این ساده‌ترین مثالی است که نشان می‌دهد نهادهای لازم برای صیانت از مالکیت خصوصی در کشور ما مخدوش و ناکارآمدند، اما مسئله همیشه به این سادگی نیست. این که شما با سهام نیم درصدی در یک بنگاه اقتصادی بزرگ، دسترسی به حقوق مالکانه خود در چارچوب حاکمیت شرکتی ندارید، هم مسئله است. این که نظام مالیاتی، یا تامین اجتماعی، یا شهرداری‌ها بتوانند شما را بدون این که ریسکی متوجه خودشان باشد در معرض پرداخت اضافه‌ای قرار دهند و بعد این شما خواهید بود که باید دو سال دوندگی کنید تا اثبات کنید آن پرداخت اضافه وظیفه شما نبوده، خود مسأله دیگری است. تمام این موارد در چارچوب نهاد مالکیت خصوصی قابل بازتعریف هستند. دولت باید کار خود برای کاهش تصدی‌گری را از تثبیت مالکیت خصوصی و تقویت نهاد آن شروع کند تا بخش خصوصی توانمند شود و بتواند دارایی‌های بزرگ را مدیریت کند. برگردیم به مثال جاده و راننده. واگذاری خودرو به مردم کافی نیست. دولت باید جاده را هموار و مناسب‌سازی کند.

* کاهش تصدی گری دولت اولین اقدام در زمینه رشد تولید

فارس: کاهش تصدی‌گری دولت آیا تاثیری بر میزان تولید و رشد آن در اقتصاد دارد؟

رضوی پور: بله. رشد اقتصادی در گرو تشکیل سرمایه و تخصیص آن به مولدترین و پربازده‌ترین مصارف است. تصور دولت‌های تمرکزگرا این بوده که دولت بهتر از مردم می‌تواند تشخیص دهد کدام حوزه برای سرمایه‌گذاری بهتر است. نظام برنامه‌ریزی متمرکز بر این اساس شکل گرفته است، اما نتیجه این نظامات با توجه به مداخلات اقتصاد سیاسی غیر حرفه‌ای حاکم بر آن همین وضعیت کشور است که در آن ذوب آهن و پتروشیمی را وسط بیابان راه انداخته‌اند. نتیجه همین فرار سرمایه از کشور است که شاهد آن هستیم. نتیجه همان وابستگی بیش از حد تولید به تخصیص خطوط اعتباری دولتی است. تولیداتی که اغلب چنان ناکارآمد و نامانا هستند که تا حمایت دولتی قطع شود از نفس خواهند افتاد. کاهش تصدی‌گری دولت اگر از طریقی که عرض شد صورت پذیرد، (و فقط اگر الزامات ذکر شده رعایت شود) می‌تواند جان تازه‌ای به پیکر نیمه‌جان اقتصاد ایران بدمد. اگر این مسئله به درستی اجرایی شود، می‌تواند موجب بازگشت سرمایه‌ها به کشور و حتی جذب سرمایه‌گذاری خارجی شود. می‌تواند موجب انتخاب بهترین موقعیت‌های سرمایه‌گذاری توسط خود فعالان اقتصادی شود. البته دولت با تولید و انتشار گزارش‌های دقیق و یا ارائه سوبسیدها یا مزیت‌های مالیاتی می‌تواند سرمایه‌گذار را به سرمایه‌گذاری‌های مورد نظر برای توسعه کشور سوق دهد. بدون دست زدن به مهره حریف باید مهره او را جابجا کرد. نظام برنامه‌ریزی متمرکز نه تنها بد نیست خوب هم هست، اما تجربه چین نشان داده این نظام وقتی موفق خواهد بود که بتواند انگیزه‌های فعالان اقتصادی خصوصی را سامان دهد نه آن که تصمیم خود را به آنها تحمیل کند.