عملکرد نامطلوب دستگاه های اجرایی در حوزه حمایت از نخبگان

در این گزارش وضعیت عملکرد دستگاه‌ها در اجرای سیاستها و قوانین حمایت از نخبگان موضوع بند «ث» ماده ۶۴ قانون برنامه ششم توسعه با استفاده از گزارش عملکرد بند قانونی بررسی شده است.

در بند «ث» ماده ۶۴ قانون برنامه ششم توسعه، بنیاد ملی نخبگان مکلف شده است که با ایجاد هماهنگی‌های ضروری میان دستگاه‌های اجرایی کشور، شبکه سازی ها و کنترل و نظارت بر اجرای برنامه‌های عملیاتی آنها در حوزه حمایت از نخبگان اقدامات لازم را انجام دهد.

طبق این حکم کلیه دستگاه‌های اجرایی برای حمایت از نخبگان، موظفند برنامه‌های حمایتی خود را منطبق با سند راهبردی کشور در امور نخبگان تهیه و پس از تأیید بنیاد ملی نخبگان، آنها را عملیاتی کنند و پس از آن بنیاد ضمن نظارت بر اجرای برنامه‌ها و گزارش عملکرد حکم فوق را به مجلس ارائه کند.

بنیاد برای ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها از طبقه بندی کلی استفاده کرده است، در این طبقه بندی هر یک از برنامه‌ها متناظر با یکی از وضعیت‌های «کاملا منطبق»، «تا حدی منطبق»، «غیرمنطبق» و «فاقدگزارش» دسته بندی شده اند.

خلاصه گزارش عملکرد دستگاه‌های اجرایی، ارائه شده از سوی بنیاد، به این شرح است:

در سال اول (۱۳۹۷) کلیه دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون موظف به ارائه تعهدات برنامه‌ای خود در راستای تحقق بند قانونی مذکور بوده اند؛ بر این اساس ۴۸۶ تعهد برنامه‌ای پس از گذراندن فرایند بررسی، مطابقت با سند، اصلاح و بازبینی و تأیید نهایی شدند.

در سال دوم (۱۳۹۸) از ۳۲ دستگاهی که در سال قبل تعهدات برنامه‌ای خود را نهایی کرده بودند ۲۸ دستگاه گزارش برنامه‌های عملیاتی خود را ارائه کرده اند؛ از تعداد ۳۳۵ برنامه عملیاتی شده، ۱۵۰ برنامه به صورت کاملاً منطبق با سند اجرایی شده اند وبر خلاف اعلام گزارش سال ۱۳۹۷ مبنی بر انطباق کامل ۴۸۶ تعهد ارائه شده، تعداد ۱۸۵ برنامه غیرمنطبق و تا حدی منطبق گزارش شده است.

در سال ۱۳۹۹ تعداد برنامه‌های عملیاتی شده نسبت به سال قبل به ۴۷۱ برنامه افزایش پیداکرد که متعاقب آن تعداد برنامه‌های اجرایی شده کاملاً منطبق نیز در این سال به ۳۵۳ برنامه رسیده است؛ در این سال نیز ۱۱۸ برنامه تا حدی منطبق و غیرمنطبق در فهرست گزارش عملکردها ملاحظه شد.

در سال پایانی اجرای قانون ۱۴۰۰ تعداد ۴۱۹ برنامه عملیاتی شده است، در این سال برنامه‌های اجرایی شده که با متن سند انطباق کامل داشتند نسبت به سال ۱۳۹۹ کاهش داشته و برنامه‌های فاقد گزارش نیز افزایش یافته است.

ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی در اجرای حکم بند قانونی فوق چند یافته بسیار مهم را نشان می‌دهد.

با وجود اینکه مقرر شده بود که دستگاه‌های اجرایی تعهدات برنامه‌ای خود را در سال ۱۳۹۷ ارائه کنند، اما بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد که بسیاری از دستگاه‌های اجرایی در ارائه برنامه‌ها، عملکرد بسیار ضعیفی داشته اند؛ به طوری که در سال چهارم اجرای قانون ۱۳۹۹ تعداد ۱۴ دستگاه برای اولین بار گزارش برنامه‌های خود را به بنیاد ارسال کرده اند.

برای مثال می‌توان به عملکرد بسیار ضعیف وزارت علوم، تحقیقات و فناوری به عنوان نهاد بسیار مهم در حمایت از نخبگان در سال ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ اشاره داشت.

از سوی دیگر اگرچه مقرر شده بود که دستگاه‌های اجرایی برنامه‌های عملکردی خود را در طول برنامه ششم توسعه (۱۳۹۶-۱۴۰۰) اجراکنند، اما در بررسی عملکرد دستگاه‌ها، مشخص شد که که حدود ۲۷۰ مورد از تعهدات برنامه‌ای این دستگاه‌ها، همچنان در پایان سال ۱۴۰۰ فاقد گزارش عملکرد بودند.

در مجموع تعداد برنامه‌های عملیاتی شده دستگاه‌ها که با تعهدات برنامه‌ای آنها نیز انطباق کامل داشت، در سال ۱۳۹۸ حدود ۲۸ درصد، در سال ۱۳۹۹ حدود ۵۲ درصد و در سال ۱۴۰۰ حدود ۴۱ درصد برآورد شد.

دلایل متعددی می‌توان برای ضعف عملکرد اجرای حکم فوق برشمرد:

بنیاد ملی نخبگان در ارائه گزارش‌های ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی ضعف‌هایی داشته است، بدین معنا با وجود اینکه بنیاد برای سال نخست اجرای قانون (۱۳۹۷) تعداد ۴۸۶ برنامه منطبق با سند گزارش کرده، اما در سال دوم (۱۳۹۸) پس از اجرای برنامه‌های تعهد داده شده، ۶۴ مورد از همین برنامه‌ها را غیر منطبق با سند ارزیابی کرده است.

از دیگر دلایل ضعف عملکرد اجرای این حکم می‌توان به عملکرد نامطلوب دستگاه‌های اجرایی در هدایت فرایند اجرایی شدن تعهدات، ضعف بنیاد در پیگیری اجرای قانون، ضعف در ایجاد هماهنگی و انسجام بخشی بین دستگاه‌های اجرایی در روند اجرای قانون، ناهماهنگی وجزیره ای عمل کردن دستگاه‌های اجرایی، فقدان اولویت بندی در اجرای تعهدات برنام های توسط دستگاه‌های اجرایی، فقدان تصویر روشن دستگاه‌ها از معیارهای طراحی برنامه‌های اجرایی، مشخص نبودن سازوکارهای نظارتی و عدم استقرار نظام ارزیابی عملکرد در بنیاد، عدم تخصیص بودجه در راستای اجرایی سازی حکم قانون در ذیل ردیف بودجه‌ای دستگاه و وجود موقعیت تعارض منافع ناشی از اتحاد ناظر و منظور اشاره کرد.

لازم به توضیح است که بنیاد ملی نخبگان خود به عنوان یک دستگاه اجرایی، هم در مقام ناظر سایر دستگاه‌های اجرایی قرار دارد و هم مکلف به اجرای حکم فوق مبنی بر حمایت از نخبگان است. بنابراین این دستگاه اجرایی در موقعیت تعارض منافع قرار داشته است.

آمار و عملکرد اجرای حکم بند «ث» ماده ۶۴ قانون برنامه ششم توسعه، حاکی از ضعف عملکردی دستگاه‌های اجرایی در اجرای این حکم همچنین ضعف بنیاد ملی نخبگان در نظارت و ارزیابی است.

به خصوص اینکه بنیاد ملی نخبگان طبق اقدام ۱ راهبرد ملی ۲ از راهبرد کلان ۴ سند راهبردی کشور در امور نخبگان، وظیفه تعیین شاخص‌های ارزیابی، استانداردها و معیارهای لازم برای نظام نخبگانی در سطوح و حوزه‌های مختلف و نظارت مستمر بر حسن اجرای آن را برعهده داشته است، اما پس از گذشت حدود ۱۰ سال از ابلاغ این سند، تاکنون اقدام مؤثری صورت نداده است و می‌توان گفت دلیل اصلی انحراف کارکردی دستگاه‌های اجرایی در حمایت از نخبگان، ناشی از این موضوع است.

ارزیابی و آسیب شناسی عملکرد دستگاه‌های اجرایی از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد اقدام‌های صورت گرفته توسط دستگاه‌های اجرایی مشمول حکم بند «ث» ماده ۶۴ قانون برنامه ششم توسعه با چه ضعف‌هایی مواجه بوده است.

خلاصه آسیب شناسی عملکرد دستگاه‌های اجرایی در حوزه حمایت از نخبگان

مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش نظارتی نتیجه گرفته است با بررسی گزارش‌های ارزیابی قانون مربوطه در سال‌های ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۰، عملکرد دستگاه‌های اجرایی در حوزه حمایت از نخبگان نامطلوب بوده است و نکات زیر مورد توجه است:

* تدوین و ارائه تعهدات برنامه‌ای توسط دستگاه‌های اجرایی با نگرشی کلی بدون جزئیات عملیاتی صورت گرفته است، به همین دلیل اجرای قانون با مشکل مواجه بوده است.

بسیاری از تعهدات برنامه‌ای «فاقد گزارش» عملکردی اند و در میان تعهدات برنامه‌ای عملیاتی شده نیز مواردی همچون برنامه‌های مشابه در سال‌های متوالی، برنامه‌های بدون قابلیت اجرایی از جنس طرح، پیشنهاد و برنامه ریزی هایی برای آینده، در فهرست برنامه‌ها وجود دارد، که نیاز به بازنگری و تغییر جدی دارند.

* در بسیاری از گزارش‌های ارسال شده به بنیاد ملی نخبگان برنامه‌های عملیاتی شده متناظر با تعهدات، قابل قبول ارزیابی نمی‌شوند، زیرا هیچ اطلاعات آماری همچون جزئیات اجرای برنامه، تعداد ذینفعان هدف برنامه، تاریخ‌ها و ارقام مرتبط با اجرای برنامه ارائه نشده است؛ که به همین دلیل دستگاه ناظر ِ نتایج ِ کلی بعضاً نادرست، غیرواقعی و مبهم، از این گزارش‌ها استنباط و استخراج کرده است.

* اطلاعات آماری در خصوص جذب و به کارگیری نخبگان و مستعدان در دستگاه‌های اجرایی ارائه نشده است؛ توجه سیاستگذار به تعیین اهداف کمی برای هر دستگاه به ویژه در جذب، استخدام و به کارگیری نخبگان به شفافیت گزارشها و نظارت بر عملکرد دستگاه‌ها کمک خواهدکرد.

تا زمانی که دستگاه‌ها از ارائه اطلاعات دقیق و آمار صحیح امتناع ورزند و هیچ معیار و شاخصی برای ارزیابی در دستگاه اجرایی و یا در بنیاد ملی نخبگان تعیین نشده باشد؛ سنجش وضعیت برنامه‌های عملیاتی و گزارش‌های سالیانه نیز به صورت ً کاملاً کلی و مبهم خواهد بود.

* اینکه برخی برنامه‌ها «تاحدی منطبق» و «غیرمنطبق» ارزیابی شده اند، حکایت از عدم درک درست کارشناسان و مدیران برنامه ریز از اهداف قانون و سلیقه‌ای عملکردن آنها دارد؛ بنابراین برای جلوگیری از اتلاف منابع این مسئله باید حل و فصل شود؛ از این رو نظارت بر دستگاه‌های اجرایی برای اجرای برنامه‌های منطبق با اهداف قانون باید مورد توجه سیاستگذاران قرار گیرد.

* عملکرد ناقص و مبهم دستگاه‌های اجرایی در طول سال‌های برنامه ششم می‌تواند یکی از عوامل تشدیدکننده بحران‌هایی همچون مهاجرت آشکار و پنهان نخبگان و فرار مغزها باشد. تناقضی در این رابطه مشهود است که چطور براساس گزارش‌های دستگاه ناظر در ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی بسیاری از میانگین‌ها و آمارهای ارائه شده مطلوب و قابل قبول، برنامه‌های عملیاتی شده منطبق با سیاستها و عملکردها خوب و بسیارخوب ارزیابی می‌شوند، اما در واقعیت، تشدید بحران‌هایی همچون مهاجرت استعدادها به مسئله‌ای اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و آموزشی تبدیل می‌شود که چالشی عمده در مسیر توسعه کشور است.

* بنیاد ملی نخبگان در مورد وظیفه نظارت بر عملکرد و ارزیابی اثربخشی برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی موضوع بند «ث» ماده ۶۴ قانون برنامه ششم توسعه در سال‌های گذشته عملکرد قابل قبولی نداشته است. ضمن اینکه دستگاه‌های اجرایی نیز گزارش‌های دقیقی از عملکردهای سالیانه خود ارائه نداده اند.

* بنیاد ملی نخبگان موظف به تعیین سیاستها، شاخص‌ها و معیارهای اجرایی و ابلاغ آنها به دستگاه‌های اجرایی به منظور هدایت مطلوب فرایند اجرایی سازی و همچنین ارائه گزارش میزان پیشرفت و عملکرد طرح‌ها و برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی با توجه به معیارها و شاخص‌های ابلاغ شده به شورای عالی انقلاب فرهنگی بوده است.

با توجه به اینکه بنیاد در زمینه اجرای این تعهدات فاقد عملکرد است؛ بدیهی است کل فرایند اجرایی سازی بند «ث» ماده ۶۴ و عملکرد تمامی دستگاه‌های اجرایی کشور مشمول این قانون را تحت تأثیر قرارداده است. لذا تعیین شاخص‌ها و معیارها و ابلاغ آنها در ابتدای فرایند اجرایی سازی باید صورت می‌گرفت و از همین رو اثر منفی و نامطلوب عدم تحقق آن را در عملکرد ضعیف دستگاه‌های اجرایی در زمینه انطباق برنامه‌ها و رویکرد ناهماهنگ و جزیره‌ای عملکردن آنها می‌توان مشاهده کرد.

مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش نظارتی تاکید کرده است با توجه به تدوین برنامه توسعه هفتم کشور نتایج این گزارش می‌تواند در اصلاح و بهبود سیاست‌های موجود متناسب با واقعیت‌های حال حاضر مسائل حوزه نخبگان و شرایط عملکردی واقعی دستگاه‌های اجرایی کشور در راستای قانون مورد نظر در سال‌هایی که از اجرای آن گذشت، راهگشای سیاستگذاران باشد و از همین رو راهکارهای پیشنهادی از قرار زیر است:

چالش‌های شناسایی شده و راهکارهای پیشنهادی